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Bemerkungen 2017 des Bundesrechnungshofes: Bundeshaushalt nachhaltig konsolidieren

Spielräume schaffen – Steuervergünstigungen überprüfen

Bundesrechnungshof, Pressemitteilung 06/2017 vom 12.12.2017

„Die Chancen standen selten so gut, den Bundeshaushalt zukunftsfest zu machen“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Vorstellung der Bemerkungen 2017 am 12. Dezember 2017 in Berlin. „Je nachhaltiger der Bundeshaushalt konsolidiert wird, desto weniger abhängig ist er von konjunkturellen Schwankungen. Dazu ist eine kritische Überprüfung aller Steuersubventionen und Steuervergünstigungen geboten, um notwendige finanzielle Spielräume zu schaffen. Diese werden für die absehbaren enormen finanziellen Herausforderungen des Bundes benötigt.“

Die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen sind weiterhin gut. Zwar war die Haushaltsentwicklung in der abgelaufenen 18. Wahlperiode durch eine expansive Linie bei den konsumtiven Ausgaben gekennzeichnet; allein die Sozialausgaben im Bundeshaushalt sind von 2014 bis 2017 um rund 25 Mrd. Euro gestiegen (17 Prozent). Die Haushaltseckwerte haben sich in der abgelaufenen Wahlperiode dennoch verbessert: durch ein konjunkturell stabiles Umfeld mit hoher Beschäftigung, weiter steigende Steuereinnahmen und fortwährend niedrige Zinsen. Diese Faktoren unterliegen jedoch Schwankungen. Ein zukunftsfester Bundeshaushalt sollte sich nicht allein auf das derzeit günstige Umfeld verlassen. Dieses wird auf Dauer nicht ausreichen, damit der Bund den finanzwirtschaftlichen Herausforderungen der nächsten Jahre gewachsen ist.

Mittel- und langfristig steht der Bundeshaushalt weiterhin vor Risiken, die seine Tragfähigkeit erheblich beeinträchtigen können: Dies sind insbesondere Belastungen und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel, der Instandhaltung und dem Ausbau der Infrastruktur, der kerntechnischen Entsorgung, der Asyl- und Flüchtlingsmigration, der Finanzierung der neugeordneten Bund-Länder-Finanzbeziehungen sowie haushaltsrelevanter europäischer Entwicklungen.

„Diese Herausforderungen zeigen, dass sich der Bund nicht allein auf weitere, automatische Haushaltsentlastungen durch sprudelnde Steuereinnahmen und fallende Zinsen stützen sollte“, so Scheller. „Die guten Rahmenbedingungen ersetzen eine konsequente und nachhaltige Haushaltskonsolidierung gerade nicht. Vielmehr ist aktives Handeln angezeigt.“

Vor diesem Hintergrund hält der Bundesrechnungshof eine Eindämmung der vielfältigen Subventionstatbestände vor allem im Bereich der Steuervergünstigungen für geboten.

„Die kritische Überprüfung mit dem Ziel der nachhaltigen Begrenzung von Steuervergünstigungen wäre ein Beitrag zur Vereinfachung des Steuerrechts. Viele dieser Vergünstigungen sind steuersystemisch nicht erklärbar; sie dienen oftmals nicht gesamtwirtschaftlich relevanten Zwecken, sondern der Erfüllung ökonomischer Einzelinteressen. Durch ihre Rückführung könnten zusätzliche finanzwirtschaftliche Spielräume gewonnen werden, um notwendige zukunftsbezogene Aufgaben zu decken“, sagte Scheller. „Dabei gehören grundsätzlich alle Steuersubventionen und Steuervergünstigungen auf den Prüfstand. So wie es sich die alte Bundesregierung in ihren subventionspolitischen Leitlinien vorgegeben, leider aber nicht in Angriff genommen hat: den gezielten und ökonomisch wie ökologisch sinnvollen Subventionsabbau als Beitrag für einen nachhaltigen öffentlichen Haushalt. Dies wäre im Sinne der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, zu der sich der Bund bekannt hat.“

Hohes Konsolidierungspotential weisen die Subventionen bei der Stromsteuer und den übrigen Energiesteuern auf. Auch der niedrige Steuersatz beim Dieselkraftstoff ist anhand seiner ursprünglichen Zielsetzung zu hinterfragen. Zudem fordert der Bundesrechnungshof schon seit Jahren eine Reform des ermäßigten Umsatzsteuersatzes mit seinen zum Teil willkürlichen und sachfremden Erwägungen.

Darüber hinaus führen Vollzugsmängel, aber auch strukturelle Defizite zu erheblichen Steuerausfällen und unangemessenem Bürokratieaufwand. In seinen aktuellen Bemerkungen macht der Bundesrechnungshof wieder zahlreiche Entlastungsvorschläge. Hier eine Auswahl:

Hoher Steuerschaden durch illegalen Handel mit Kraftstoff

Durch den illegalen Handel mit sogenannten Designer Fuels entstanden Deutschland nach Schätzungen des Zollkriminalamts bislang Steuerschäden im dreistelligen Millionenbereich. Tendenz steigend, denn diese Form der Kriminalität nimmt seit Jahren zu. Dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) ist die Steuerhinterziehung schon seit 2002 bekannt. Diesen illegalen Handel muss das BMF unterbinden und dafür sorgen, dass der Transport von Designer Fuels zollamtlich überwacht wird. Dazu sollte der Personalbedarf zur Bekämpfung dieser Form organisierter Kriminalität bei der Zollverwaltung überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Zudem sollten Designer Fuels in ein europaweites Kontrollsystem für Waren aufgenommen werden, um die Arbeit der Zollverwaltung zu erleichtern.

Designer Fuels sind dieselähnliche Gemische, die aus mehr als 70 % Dieselkraftstoff und aus anderen Stoffen bestehen. Sie sind leicht herzustellen und energiesteuerfrei, solange sie als technische Öle deklariert oder abgegeben werden. Werden sie jedoch als technische Öle deklariert, aber als Diesel abgegeben oder verwendet, ist die Energiesteuer (43 Cent je Liter) hinterzogen. Deutschland dient bei diesem illegalen Kraftstoffhandel als die Drehscheibe in Europa. Allein für den Handel von Polen nach Deutschland im Zeitraum Juni 2011 bis Dezember 2014 schätzt das ZKA einen Steuerschaden von 115 Mio. Euro.

Steuervorteile für Tabakindustrie abschaffen

Tabakwaren, die ein Hersteller an seine Beschäftigten als Deputat unentgeltlich abgibt, sind von der Tabaksteuer befreit. Das begünstigt bundesweit rund 11 000 Beschäftigte in der Tabakindustrie. Erhält ein Beschäftigter beispielsweise ein Deputat von einer Schachtel Zigaretten pro Tag, spart er im Jahr etwa 1 200 Euro an Tabaksteuer. Die Steuerbefreiung ist nicht mehr zeitgemäß, widerspricht der Steuergerechtigkeit und ist gesundheitspolitisch bedenklich. Sie führte im Jahr 2016 zu Steuermindereinnahmen von rund 6 Mio. Euro.

Die Steuerbefreiung wurde nach dem 1. Weltkrieg aus sozialen Gründen eingeführt. Sie sollte Diebstähle in der Tabakindustrie reduzieren, zur Arbeitsmotivation beitragen und den damals geringen Lohn ergänzen. Der Bundesrechnungshof hat seit dem Jahr 1989 mehrmals empfohlen, diesen Steuervorteil abzuschaffen. Seitdem sind Steuermindereinnahmen von insgesamt rund 170 Mio. Euro entstanden.

Einsparpotenzial von 110 Mio. Euro beim Ausbau der A 8

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) plant, die A 8 vom Inntal bis zur Grenze zu Österreich sechsstreifig auszubauen. Die Baukosten der 70 km langen Strecke betragen 1,2 Mrd. Euro. Die Verkehrsbelastung rechtfertigt zwar den sechsstreifigen Ausbau vom Inntal bis zum Chiemsee, aber nicht vom Chiemsee bis an die Grenze. Für diesen Teil der A 8 ist ein vierstreifiger Ausbau mit Seitenstreifen ausreichend, verbunden mit einer temporären Seitenstreifenfreigabe für die Spitzenbelastungen im Reiseverkehr (an rund 26 Tagen im Jahr). Diese Lösung würde mindestens 110 Mio. Euro einsparen. Sie wäre verkehrssicher und umweltschonender.

Bundeswasserstraßen: Verzicht auf Einnahmen in Millionenhöhe

Bei den Bundeswasserstraßen verzichtet der Bund auf jährliche Einnahmen von inzwischen mehr als 19 Mio. Euro. Denn das BMVI hat wichtige Gebühren für deren Nutzung seit bis zu 17 Jahren nicht aktualisiert. Damit nimmt es in Kauf, dass die Differenz zwischen der tatsächlichen und der an sich notwendigen Gebührenhöhe stetig anwächst. Dabei sind Gebühren aktuell, kostendeckend und angemessen zu erheben. Das BMVI ignorierte wiederholt Beschlüsse des Rechnungsprüfungsausschusses des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, die auf Anregungen des Bundesrechnungshofes zurückgehen. Das BMVI soll die Gebühren für das Nutzen von Bundeswasserstraßen umgehend aktualisieren.

Beispielsweise bei der Binnenschifffahrt: Die entsprechende Kostenverordnung für Leistungen auf dem Gebiet der Binnenschifffahrt (z. B. das Eichen von Binnenschiffen) hat das BMVI zuletzt im Jahr 1982 angepasst. Hier weiß das BMVI schon seit 2001, dass die Gebühren deutlich zu erhöhen sind. Zuletzt forderte der Rechnungsprüfungsausschuss im Jahr 2005, die Gebühren der Binnenschifffahrtskostenverordnung gesetzeskonform festzusetzen. In 2010 stellte das BMVI fest, dass die Gebühren bis zu 1 400 % erhöht werden müssten, um kostendeckend zu sein. Geschehen ist jedoch nichts.

Überflüssige Rentenausweise für 9 Mio. Euro

Die Deutsche Rentenversicherung (DRV) möchte in den kommenden fünf Jahren 9 Mio. Euro für neue Rentenausweise ausgeben. Dafür gibt es bei den 21 Millionen Rentnerinnen und Rentnern jedoch keinen nachgewiesenen Bedarf. Diese können ihren Status mithilfe der bisherigen Ausweise ausreichend und wirtschaftlich belegen – bei Kosten von nur 25 000 Euro pro Jahr. Der Bundesrechnungshof empfiehlt der DRV, die neuen Ausweise nicht einzuführen und unnötige Ausgaben in Millionenhöhe zu vermeiden.

Prüfpflichten als Zuwendungsgeber von Forschungseinrichtungen besser wahrnehmen

Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) finanziert außeruniversitäre Forschungseinrichtungen mit jährlich mehr als 4 Mrd. Euro. Anstatt die zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung dieser Mittel selbst zu prüfen, verlässt sich das BMBF weitgehend auf Wirtschaftsprüfer. Es übernimmt deren zumeist pauschale und wenig aussagekräftige Bewertungen und macht sich kein eigenes umfassendes Bild über die Verwendung der Mittel. In vielen überprüften Fällen war die Aussagekraft der Wirtschaftsprüferberichte gering. Fast immer schlossen sie mit einem positiven Prüfergebnis ab, auch wenn Regelverstöße erkennbar waren. Das BMBF muss auf der Grundlage eigener Erkenntnisse verantwortlich bewerten, wie die Forschungseinrichtungen die öffentlichen Mittel einsetzen. Diese ureigene Aufgabe des Zuwendungsgebers darf es nicht auf Wirtschaftsprüfer verlagern.

55 Mio. Euro für nicht genutzte Plätze in Bildungsmaßnahmen

Die Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur) hat fast 55 Mio. Euro für nicht genutzte Bildungsmaßnahmen ausgegeben. Mit diesen Maßnahmen kann sie junge Menschen beim Übergang von der Schule zum Beruf fördern. Die Maßnahmen hat die Bundesagentur allerdings zu schwach ausgelastet. Den Bedarf an Plätzen für die Teilnehmer sollten die Agenturen für Arbeit künftig realistisch planen, um die Ausgaben für ungenutzte Plätze zu verringern. Bundesweit gab die Bundesagentur von September 2013 bis Dezember 2015 für berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen insgesamt rund 426 Mio. Euro aus.

Beschaffung ohne Bedarf

Die Bundeswehr hat für insgesamt 450 000 Euro Transport- und Lagerbehälter für mobile Satellitenempfangssysteme beschafft, nutzt diese aber nicht wie vorgesehen. Die 20 Behälter bieten jeweils Platz für sechs Satellitenempfangssysteme. Sie sind damit so groß, dass die Bundeswehr sie nicht auf dem Luftweg in Einsatzgebiete transportieren kann. Sie hat die Behälter deshalb bisher überhaupt nicht, und wenn, dann nur als Lagerbehälter genutzt. Für den vorgesehenen Zweck ist die Beschaffung daher ungeeignet. Wir erwarten, dass die Bundeswehr ihre Beschaffungen in Zukunft besser plant. Dabei hat sie vor allem zu ermitteln, ob tatsächlich ein Bedarf besteht. Dies hat der Bundesrechnungshof in der Vergangenheit bereits mehrfach kritisiert.

Nutzen und Wirtschaftlichkeit bei Kooperation der Bundeswehr zur Instandhaltung von Luftfahrzeugen zweifelhaft

Bei der Instandhaltung von Kampfflugzeugen und Hubschraubern arbeitet die Bundeswehr seit über 10 Jahren in Kooperationen mit Unternehmen zusammen. Die Instandhaltungsarbeiten verrichten Soldatinnen und Soldaten unter der Leitung der Unternehmen. Die Bundeswehr hat nicht überprüft, ob die Kooperationen den erwarteten Nutzen bringen und wirtschaftlich sind. So weiß die Bundeswehr letztlich nicht, ob die Kooperationen ihren Zweck erfüllen.

Mit den Kooperationen will die Bundeswehr gerade bei Auslandseinsätzen Schäden an den Luftfahrzeugen selbst zügig beseitigen können und die Weiterentwicklung der Luftfahrzeuge verbessern. Allerdings legt die Bundeswehr nicht fest, was ihr Personal in den Kooperationen genau leisten soll. Außerdem stellte sie für die Kooperationen nicht immer ausreichend militärisches Personal bereit. Dadurch leistete die Bundeswehr ihren Beitrag zur Instandhaltung nicht vollständig. So konnte sie die erforderlichen militärischen Fähigkeiten nicht richtig aufbauen und erhalten. Zudem entgingen dem Bund Erstattungen in Millionenhöhe. Der Bundesrechnungshof erwartet, dass diese Mängel abgestellt werden.

Beratertätigkeit bei IT-Großprojekten unzureichend gesteuert

Für Berater bei zwei IT-Großprojekten zahlt das Bundesministerium des Innern (BMI) dreistellige Millionenbeträge. Es plant, steuert und kontrolliert die Beratertätigkeit aber nicht richtig. So hat das BMI in 2015 und 2016 Berater in 109 Fällen nach Aufwand vergütet, ohne eine eigene Qualitätssicherung für deren Arbeitsergebnisse aufgebaut zu haben. Ob die Arbeitsergebnisse den Aufwand rechtfertigen, weiß es daher vielfach nicht. Es ist höchste Zeit, dass das BMI bei diesen beiden Großprojekten einen genauen Einblick bekommt, was es für die eingesetzten Steuergelder erhält. Das BMI muss Berater effizient einsetzen. Es sollte ein Qualitätsmanagement einrichten und damit Beratertätigkeiten fortlaufend planen und steuern.

Mit den beiden IT-Großprojekten „Netze des Bundes“ und „IT-Konsolidierung Bund“ will das BMI die IT des Bundes modernisieren, zentralisieren und die Sicherheit des Sprach- und Datennetzes verbessern. Zwischen 2009 und 2016 bezahlte das BMI für beide Projekte Beraterhonorare von 68 Mio. Euro, für den Zeitraum 2017 bis 2022 plant es 230 Mio. Euro für externe Berater auszugeben. Schon in der Vergangenheit sah der Bundesrechnungshof im ungesteuerten Einsatz externer Berater eine Ursache dafür, dass sich das Projekt „Netze des Bundes“ um 6 Jahre verzögerte und von 114 auf 426 Mio. Euro verteuerte.

IT-Projekt: doppelt so lange und viermal teurer als geplant

Fast viermal teurer und doppelt so lange wie geplant war ein IT-Projekt der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL). Die VBL führte in dem IT-Projekt eine neue IT-Plattform ein, d. h. einen Verbund aus Hard- und Software-Komponenten. Das Projekt sollte 30 Mio. Euro kosten und nach drei Jahren in 2009 abgeschlossen sein. Es verlängerte sich aber um drei weitere Jahre bis 2012; die Projektkosten vervierfachten sich auf fast 115 Mio. Euro. Die VBL hatte ihre fachlichen Anforderungen vor Projektbeginn nicht genau festgelegt und bis kurz vor Projektabschluss mehrfach geändert.

Bearbeitung von Steuererklärungen großer Personengesellschaften ohne IT‑Unterstützung

Steuererklärungen für Personengesellschaften sind seit dem Jahr 2011 ausschließlich elektronisch beim Finanzamt abzugeben. Weil aber die dafür erforderliche IT-Unterstützung fehlt, können die Finanzämter Steuererklärungen von Personengesellschaften mit mehr als 500 Gesellschaftern nicht elektronisch entgegennehmen und bearbeiten. Dies verursacht einen hohen Verwaltungsaufwand und führt zu Steuerausfällen. In einem Fall mussten über 380 Seiten Eingabebögen manuell erfasst werden. Das dauerte ein Jahr, war mit Fehlern behaftet und führte zu einem Steuerausfall von 400 000 Euro. Gemeinsam mit den Ländern sollte das BMF unverzüglich die technischen Voraussetzungen schaffen und die seit 2011 bestehende Gesetzeslage umsetzen.

Verstöße gegen steuerliche Pflichten konsequent verfolgen

Seit Jahren gehen Finanzämter Verstößen gegen umsatzsteuerliche Pflichten nicht ausreichend nach. Beispielsweise, wenn ein Unternehmer die fällige Umsatzsteuer nicht oder nicht vollständig entrichtet oder eine Rechnung nicht ausstellt. Dabei wenden die Finanzämter die Bußgeldvorschriften kaum an. Darauf wies der Bundesrechnungshof das BMF schon in 2008 hin. Obwohl das BMF die Mängel beseitigen wollte, hat es bis heute keine wesentlichen Verbesserungen veranlasst. Begründung: andere prioritär zu erledigende Aufgaben. Dies „bei nächster Gelegenheit“ zu tun, ist nicht ausreichend. Das BMF muss sich dieser Aufgabe unverzüglich widmen.
 
Zuletzt aktualisiert am Mittwoch, 13. Dezember 2017 18:58

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